2024年我國智慧城市發展形勢分析與政策建議

  智慧城市已經成為推進新型城鎮化、提升城市治理水平、破解大城市病、提高公共服務質量、發展數字經濟的戰略選擇。
  我國高度重視智慧城市建設，從早期有關部門試點探索重點領域智慧化建設，到2014年國家發展改革委等八部委聯合印發《關于促進智慧城市健康發展的指導意見》協同推動智慧城市建設，再到黨的二十大明確要提高城市規劃、建設、治理水平，打造宜居、韌性、智慧城市，國家層面陸續發布一系列相關政策文件，為深入推進智慧城市建設指明了發展方向。
  一、智慧城市是落實數字中國戰略的重要載體
  2023年2月，中共中央、國務院印發了《數字中國建設整體布局規劃》，提出了以數字化驅動中國式現代化的工作部署，是未來一段時期我國數字化發展的總體藍圖和根本遵循。從建設內容上看，數字中國提出了“2522”的整體框架，即夯實數字基礎設施和數據資源體系“兩大基礎”，推進數字技術與經濟、政治、文化、社會、生態文明建設“五位一體”深度融合，強化數字技術創新體系和數字安全屏障“兩大能力”，優化數字化發展國內國際“兩個環境”。智慧城市是通過技術融合、業務融合、數據融合，促進城市規劃、建設、管理和服務智慧化的新理念和新模式；優政、惠民、興業、強基和數字安全是其核心內容，跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的協同管理和服務是其典型特征。可以看出，智慧城市的建設內容、重點和方向與數字中國的要求高度重合。
  智慧城市是提升國家治理能力的必由之路。習近平總書記指出，推進國家治理體系和治理能力現代化，必須抓好城市治理體系和治理能力現代化。智慧城市有利于推動城市治理模式轉變。運用大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等前沿技術推動城市管理手段、管理模式、管理理念創新，從數字化到智能化再到智慧化，是推動城市治理體系和治理能力現代化的必由之路。從“依靠群眾、專群結合”的“雪亮工程”，到“聯防聯控、群防群控”的社區網格化管理，從“人人參與、自覺維護”的數字城市管理，到“群眾監督、人人有責”的生態環境整治，智慧城市在解決城市治理問題的同時，推動城市治理模式從單向管理向雙向互動轉變，從線下轉向線上線下融合，從單純的政府監管向更加注重社會協同治理轉變。
  智慧城市是激發數字經濟活力的重要途徑。習近平總書記強調，數字經濟事關國家發展大局，要促進數字技術與實體經濟深度融合，賦能傳統產業轉型升級，不斷做強做優做大我國數字經濟。近年來，我國數字經濟快速發展，2022年數字經濟規模達50.2萬億元，穩居世界第二，占國內生產總值比重提升至41.5%，成為穩增長促轉型的重要引擎。數字經濟是智慧城市推動產業數字化轉型的主要特征。一方面，智慧城市推動數字化發展過程中積累了大量的數據資源，為數字經濟發展提供了源動力。2017年到2022年，我國數據規模從2.3ZB(澤字節)增長至8.1ZB，大數據產業規模從2017年的4700億元增長至2022年的1.57萬億元，年均復合增長率超過27%。另一方面，智慧城市深化數字技術應用，催生新產業新業態新模式，帶動傳統產業優化升級，為數字經濟發展提供了新機遇。數據顯示，2022年我國智慧健康養老產業市場規模為4.2萬億元，占養老產業規模的42.63%。
  智慧城市是優化美好生活供給的有效途徑。習近平總書記指出，要堅持把實現人民對美好生活的向往作為現代化建設的出發點和落腳點。智慧城市在暢通服務渠道、優化服務供給方面大有可為。一是推進政務服務更加高效。近年來，我國“互聯網+政務服務”發展成效明顯，企業和群眾到政府辦事像“網購”一樣方便，刷刷臉、動動手指，就可享受隨手辦、隨時辦、隨地辦的便捷體驗。截至2022年底，我國互聯網政務服務用戶規模達9.26億，占網民整體的86.7%。二是推進城鄉服務更加均衡。智慧城市具有典型的“溢出效應”，通過“平臺上移、服務下移”的方式，彌合城鄉發展差距，實現數字惠民、數字便民。比如，在線教育讓每個孩子都有機會享受優質教育，全國中小學(含教學點)互聯網接入率達到100%，比2012年提高了75個百分點。
  二、正確認識新時代智慧城市建設的特征要求
  智慧城市作為新一代信息技術落地應用的重要載體，正邁入管理協同創新、數據服務創新的新階段，呈現出“五個轉變”的趨勢特征。
  從統籌機制看，從多頭管理向央地協同推進轉變。此前，全國智慧城市建設存在政令不暢、多頭管理情況。中央層面，智慧城市建設主要由國家發展改革委和中央網信辦牽頭協同推進全國智慧城市建設；地方層面，各地方紛紛成立大數據管理局、政務服務數據管理局等數據管理機構，統籌轄區智慧城市建設。國家智慧城市相關政策和要求難以直達地方智慧城市主管部門。2023年10月，國家數據局正式掛牌成立，統籌推進數字中國、數字經濟、智能社會規劃和建設，協調推進智慧城市建設，全國一體、協同推進智慧城市建設的工作格局基本形成。
  從設計理念看，從局部設計向全局協同優化轉變。城市是有機體、生命體，是復雜巨系統。當前技術在城市場景中的單點應用已愈發成熟，在推動城市治理常態化運營方面發揮了重要作用。與此同事，疫情、洪水、極端天氣等極端事件頻發，城市運行管理的常態被打破，城市治理面臨的場景發生重大變化，需要從全局視角進行整體謀劃、資源匹配，實現各個業務系統間的高度聯動和高效協作，打造“牽一發而動全身”的敏態系統。
  從使用對象看，從管理者視角向使用者視角轉變。實踐證明，傳統“以我為主”管理者視角建設的各類系統既不好用，也沒人用。要將數據融合、技術融合和業務融合“三融”的理念貫穿到智慧城市建設的全過程，從用戶角度和“一件事”視角出發，打通信息壁壘、技術邊界和業務堵點，打造能用好用的應用場景，實現跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的協同管理和服務。
  從建設重點看，從業務數字化向數據業務化轉變。此前，我國智慧城市建設的重點主要在推動各領域業務數字化，在此過程中積累的大量的數據。面向未來，更要最大化發揮數據要素在城市空間的應用價值，讓數據“供得出、流得動、用得好”，通過數據融合使數據活化，通過業務協同實現整體能力的提升，實現向數據要智慧，向數據要治理，向數據要品質，向數據要優勢。
  從運營模式看，從以建為主向長效建設運營轉變。當前智慧城市建設運營仍未脫離政府主導模式，隨著應用的擴展、范圍的擴大，建設運營所需資金不斷增加，部分城市財政資金壓力持續提升、難以為繼。隨著智慧城市的進一步發展，迫切需要從以“建”為主到長效運營的戰略轉向，促進有效市場和有為政府更好結合，深化政務數據運營，打造智慧城市運營商，培育智慧城市為載體的運營服務產業生態，實現智慧城市系統的自身造血。
  三、下一步深化智慧城市建設運營的政策建議
  展望未來，需要面向國家治理能力現代化需求，結合我國智慧城市發展的新特征和新要求，進一步加強頂層設計，充分挖掘城市數據要素價值，以標桿場景打造為抓手，深化長效運營和模式創新，推動城市治理、公共服務和數字經濟高質量發展。
  一是規劃引領，深化新時期智慧城市的頂層設計。要堅持系統觀念，一體化推進規劃、設計、建設、運營、評估的全周期聯動，實現城市設施聯動、數據聯通、平臺互通、業務貫通。一方面，需求牽引，暢通堵點，緊扣城市治理、數字生活和經濟發展重點，深化城市運行感知，著力優化營商環境，以數字治理推進數字經濟、數字生活發展。另一方面，圍繞城市常態和非常態的切換，補齊智慧城市架構設計方法短板，優化智慧城市規劃設計方法論，實現智慧城市有序、平穩升級演化。
  二是試點示范，打造智慧城市標桿應用場景。面向新時期城市高質量發展需求，要結合治理、生活和經濟等重點領域數字化轉型需求，發布多跨領域場景需求清單，進一步深化數據開放、信息共享和深度利用，匯聚城市大數據，開發智能大模型，深化領域大應用，鼓勵市場主體參與智慧城市建設和標桿場景打造，探索通用人工智能城市治理新路徑。要分級分類遴選一批智慧城市示范城市和典型場景，深化經驗交流，為轉型經驗推廣應用提供展示窗口和平臺。
  三是數據賦能，發揮數據要素引領帶動作用。一方面，加快推動數據業務化，推動城市人、地、事、物、情、組織等多維度數據融通，支撐公共衛生、交通管理、公共安全、生態環境、基層治理等各領域場景應用，實現態勢實時感知、風險智能研判、及時協同處置，助力城市規劃、建設、管理、服務等策略精細化、智能化、可持續。另一方面，推廣公共數據授權運營，培育數據流通服務業主體，開展數據質押融資、數據資產保險、數據資產擔保、數據資產證券化等金融創新服務，創新發展數據要素相關新業態，推動基于區塊鏈服務網絡的數據可信共享與安全流通，支撐數據的安全高效有序流通和多元應用。
  四是手腦協同，打造上下協同基層治理體系。當前，城市大腦已經成為各地智慧城市建設的“標配”，在賦能社區等基層治理方面仍需發力，要按照與城市大腦相統一的標準開展社區小腦建設，注重其與城市大腦中樞的互聯互通。一方面，可以便捷社區與基層向政府側傳遞信息，另一方面，可以提高政府決策向社區傳達的效率，實現基層與政府間的“上情下達，下情上達”，讓社區小腦作為運動的重要調節中樞，控制好“四肢”的行動，同時也讓城市大腦能更好地指揮“四肢”，實現手腦協同。
  五是長效發展，構建多元參與發展生態體系。樹立長效運營理念，以終為始做好長效運營規劃，在項目開建之前，構建清晰的建設運營架構、利益分配和評估監督機制。針對政企聯合、多元參與的發展趨勢，要明確負責統籌管理的牽頭部門并給予相應的職權，設立國有平臺公司或聯合運營公司構建政企合作紐帶，出臺智慧城市長效運營管理辦法，鼓勵通過“引進外援、帶動本地”的方式構建能夠持續提供全面專業業務、技術和管理能力的供給生態。同時，要建立科學系統的長效運營評價指標體系，從內容覆蓋、機制建設、運營能力、運營成效等方面設計評價指標并開展評價實踐，鼓勵以評促改提升長效運營水平。